金融是现代经济的核心。金融资源的配置效率，决定了社会所有资源的组合效率与效益。然而金融也是一柄双刃剑，它会在财富分配上产生“马太效应 ”。《21世纪资本论》和危机后美国的“占领华尔街”运动就是对金融负面效应的反应。

为了减少贫穷，世界银行GAP曾在2005年世界小额信贷年提出了普惠金融的概念：让每一个有金融需求的人都能够及时地方便地有尊严地以适当的价格获得高质量的金融服务。这种服务需求不限于贷款，也包括存款、支付结算、保险和财富管理。这种服务不限于低收入人群，而是所有的人，但缺乏金融服务的往往是低收入人群，因而普惠金融的难点和重点是低收入人群。这种服务是公平不带歧视的，因而必须是方便而有尊严的。提供普惠金融服务的机构必须是商业可持续的，只有自己能生存下去才能为他人提供持续的金融服务，因而是以适当的价格提供服务。这种价格必须覆盖金融机构的服务成本和风险。

要积极发展互联网金融。依靠基础设施好的金融机构，发展互联网金融，从融通、融资、融智、融商四个方面打造金融服务平台；要创新基于贫困地区各类产权的金融产品和抵押担保服务，拓宽贫困地区和贫困人口融资渠道，盘活贫困地区资源、资金、资产，定向精准支持特色优势产业发展。

精准扶贫是习近平总书记到湖南湘西考察时对扶贫工作提出的具体要求。普惠金融与精准扶贫工作，从社会责任、金融创新方面都能找到高度的契合点。

普惠金融的广覆盖性与精准扶贫的目标高度一致。贫困人口是普惠金融最难到达的地方，也是精准扶贫的难点。无论是普惠金融还是精准扶贫，都必须将以前没有解决、目前仍难以解决的贫困人口作为重点对象。

普惠金融的可持续性与巩固扶贫成果的初心一致。普惠金融的可持续性特征可以助推精准扶贫长效机制的形成。以辽宁为例，2016年金融机构累计发放精准扶贫贷款59亿元，同比增长85.3%；2017年一季度累计发放16亿元，同比增长84.5%。

普惠金融的有偿性与激发脱贫内生动力要求一致。普惠金融扶贫不是政策性扶贫，也不是无偿扶贫，普惠金融采取有偿的资金投入方式，通过市场化的手段使金融机构在提高贫困户生活水平的同时也追求利润。扶贫对象将从金融机构获得的贷款资金和劳动力、土地等生产要素结合，投入到生产过程，创造价值，金融扶贫以“造血”的形式改变了以往财政扶贫的“输血”形式，体现了“授之以渔”的理念，确保了扶贫的效用。

当前面临的难点

（一）区域经济体制机制相对落后。首先是贫困地区欠发达，地理、气候条件相对恶劣，自然灾害频发多发，贫困程度较深，农户多因病致贫、因病返贫（截至2016年初辽宁有因病致贫人口15.7万人）。农牧业企业生产规模小，尚在农业产业化的初级阶段。以经济相对落后的辽西北为例，2015年GDP同比下降14%，低于全省平均水平17个百分点；其次是缺乏有效的激励约束机制。由于利润最大化的内在要求，贫困农村很难吸引金融机构。而政府对涉农金融机构提供的相应优惠政策力度有限或者由于地方财力不足而难以落实，导致农村金融机构没有动力创新农村金融产品和服务；第三是缺乏部门联动长效机制。据了解目前辽宁省各级政府相关部门、金融部门、建档立卡贫困户三者之间缺乏有效的对接机制，银行与扶贫部门之间缺少配合，金融机构在推进金融扶贫工作中，没有资源共享，在业务开展过程中缺少针对性。

（二）贫困地区金融服务水平低。贫困地区金融服务覆盖能力不足。金融机构设置物理网点的成本较高，有相当比例的乡镇没有金融机构网点，仅靠惠农服务点开展最基本的金融存、取款业务。以辽宁省县域地区为例，2016年银行业金融机构网点比2015年末减少30余个，一直呈收缩态势。另一个弱项是金融机构自主能力受限，信贷管理愈加注重风险控制，不断上收基层行的贷款审批权限，削弱了金融机构参与扶贫开发的深度和广度，农村金融产品及服务供给与需求不完全匹配。贫困农村金融需求主体是农户，近年来随着农村经济的不断发展变化，其金融需求呈现多样化和个性化，既有经营性资金需求，还有教育等贷款需求，而以农村信用社为主的金融产品供给主体，其主要为农户提供储蓄、抵押类和小额信用贷款，与多样化的农户金融需求之间有一定差距。

（三）贫困地区金融体系发展不完善。长期以来，辽宁省县域乡镇金融基础设施建设历史欠账较多，结算网络建设比较滞后。再加上传统观念和信用环境的长期影响，贫困地区现金交易量大、现金业务占比高，结算工具运用较为单一；从信用环境建设的实践看，越是经济发达地区，信用环境越好，而越是经济滞后地区，信用环境就越差，人们信用意识也淡薄，信用担保机构发展滞后。以辽宁为例，注册在县域地区的融资担保机构仅占辽宁全省的7%左右。

政策建议

（一）加快贫困地区普惠金融的环境建设。要加快完善相关法律法规和民间金融等空白地带立法，借鉴美国《社区再投资法》的经验，促使农村普惠金融机构把贷款用于当地，投向贫困群体，解决农村金融排斥问题；要不断完善地方财政资金扶持办法。增加中央财政用于政策性农业保险奖补资金规模，提高保费补贴比例，扩大政策性保险覆盖面；划拨专门的财政资金对进驻贫困地区或贷款投放达到一定规模或是满足一定条件的金融机构给予适当奖励，并在税收方面给予优惠等；要尽快完善政府部门与金融机构之间的协调联动机制，畅通金融机构与扶贫企业、贫困户之间的对接通道。政府扶贫部门应定期向金融机构推介扶贫项目，并帮助金融机构和扶贫企业、贫困户进行项目对接。

（二）加大普惠金融创新的力度。要积极发展互联网金融。依靠基础设施好的金融机构，发展互联网金融，从融通、融资、融智、融商四个方面打造金融服务平台；要创新基于贫困地区各类产权的金融产品和抵押担保服务，拓宽贫困地区和贫困人口融资渠道，盘活贫困地区资源、资金、资产，定向精准支持特色优势产业发展。通过单列信贷资源、单设扶贫机构、单独考核服务覆盖率、单独研发金融产品等“四单机制”，找准金融支持的切入点；要加强金融消费者教育和保护。重点做好扶贫金融政策、支付结算、防范非法集资风险等知识宣传, 保护贫困地区金融消费者合法权益。进一步增进贫困地区和贫困人口对精准扶贫金融政策和金融服务的了解,提高贫困地区农户的金融素养和风险识别能力,防止农民群众因参与非法集资等致贫或返贫,努力提升金融扶贫工作效率。

（三）加大农村金融服务基础设施建设投入。鼓励商业银行适量增加贫困地区营业网点，增加ATM覆盖率，发挥物理网点+电子银行+代理渠道优势，进一步延伸服务网络，扩大金融服务覆盖面，让贫困地区农户实现“足不出村”的金融基础服务；要加快完善农户信用信息征集与评价工作，加快建立贫困地区市场经营主体电子信用档案，健全信用评价体系，加快对贫困地区小微企业的信用评级工作，实现信息共享，提高贫困地区各类经济主体的信用意识，营造良好的农村信用环境；要建立普惠金融市场体系。充分发挥政府、市场、担保机构的作用，分散和缓释三农信贷风险，积极鼓励金融机构创新，探索农村土地（林地）承包经营权、房屋产权等抵质押金融产品；引导担保公司和保险公司不断拓展扶贫担保和保险业务，对于担保和保险能力不足的重点贫困地区以及担保资源较为缺乏的集中连片特困地区，鼓励保险公司、担保机构针对农村普惠金融发展的特点，提供有特色、有针对性的服务。